Общественный контроль — новый стандарт отношений государства и гражданского общества

За 10 лет в Российской Федерации достигнут значительный прогресс в развитии института общественного контроля. В настоящее время общественный контроль является не только одним из ключевых инструментов обеспечения прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных органов и организаций при осуществлении ими своих публичных полномочий, но и фактически новым стандартом отношений государства и гражданского общества, а также реальным механизмом прямой демократии, последовательно развивающимся в нашей стране.

Кроме того, общественный контроль стал одним из важных инструментов выстраивания международного диалога с гражданским обществом иностранных государств. Так, например, 27 марта 2017 года в г. Санкт-Петербурге постановлением № 46-19 Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств был принят модельный закон «Об основах общественного контроля».

Вместе с тем десятилетняя правоприменительная практика Закона об общественном контроле позволила выявить отдельные пробелы и правовые коллизии, наличие которых диктует необходимость его дальнейшего совершенствования.

В частности, важным представляется:

• установление конкретного механизма реализации нормы об обязательности учета органами власти, иными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов субъектов общественного контроля и правовых последствий ее неисполнения;

• более детальное регулирование форм и механизмов взаимодействия субъектов общественного контроля с органами власти, иными органами и организациями, включая правовые последствия такого взаимодействия;

• установление административной ответственности за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации об общественном контроле, включая воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля;

• сокращение сроков рассмотрения запросов (обращений) и итоговых документов субъектов общественного контроля органами власти, иными органами и организациями;

• урегулирование вопросов и установление конкретных случаев, при которых субъекты общественного контроля могут реализовать свое право обращения в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Общественный контроль — это не столько наблюдение за деятельностью органов власти всех уровней, сколько механизм защиты прав и свобод человека и гражданина.

Практика применения Закона об общественном контроле также обнаружила проблему подготовки и повышения квалификации и уровня правовой грамотности общественных инспекторов⁹⁸. Общественный контроль — это не столько наблюдение за деятельностью органов власти всех уровней и иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, сколько механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. А значит, общественные инспекторы своими действиями не могут подменять контролирующие и правоохранительные органы, а должны стать реальными помощниками органам власти, иным органам и организациям через осуществление мероприятий общественного контроля, выявление системных общественно значимых проблем и выработку рекомендаций и предложений для их оперативного решения в тесном взаимодействии и конструктивном диалоге с органами власти, иными органами и организациями.

Отсюда вытекает необходимость разработки программ обучения и повышения квалификации общественных инспекторов, содержащих в том числе практические задания по инициированию и осуществлению различных форм общественного контроля, порядку участия граждан в мероприятиях общественного контроля, правам и обязанностям общественных инспекторов, порядку взаимодействия субъектов общественного контроля с органами власти, иными органами и организациями, а также иные значимые положения.

Перспективным направлением, способствующим повышению правовой грамотности общественных инспекторов, видится организация и проведение различных форумов и конференций всероссийского, межрегионального и меж­муниципального уровня, в ходе которых субъекты общественного контроля смогут делиться лучшими практиками, обсуждать отдельные аспекты осуществления общественного контроля, получать практические навыки.

Популяризации института общественного контроля и во­влечению большего количества активных граждан, в том числе молодежи, формированию у них интереса к общественной деятельности и развитию навыков, необходимых для осуществления общественного контроля, будут также способствовать:

• организация и проведение различных информационных кампаний, в том числе на базе высших учебных заведений, направленных на повышение осведомленности граждан о целях, задачах и формах общественного контроля и возможности участия в нем граждан;

• проведение конкурсов в целях выявления лучших практик осуществления общественного контроля в различных сферах общественных отношений и поощрение наиболее активных и эффективных общественных инспекторов⁹⁹;

• выработка и реализация мер нематериального поощрения общественных инспекторов¹⁰⁰, направленных на повышение их мотивации и признание их достижений.

Институт общественных советов при органах власти

Правовое регулирование вопросов формирования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти ведет свое начало с августа 2005 года, когда Правительство Российской Федерации приняло постановление № 481, регулирующее порядок образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации.

Годом позже Президент Российской Федерации принял Указ № 842, регулирующий порядок образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам.

Фактически не обладая никакими властными полномочиями, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти обеспечивали деятельное участие граждан в решении социально значимых вопросов в пределах компетенции органов власти и организаций.

С 2014 года общественные советы законодательно отнесены к субъектам общественного контроля, т. е. к консультативно-совещательной функции указанных институтов гражданского общества добавились функции наблюдения за деятельностью органов власти и организаций и принятыми ими решениями.

Примером активной совместной работы органов власти и институтов гражданского общества стали общественные советы при федеральных органах исполнительной власти.

В 2024 году при федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, функционировали 49 общественных советов¹⁰¹, из которых 16 — при федеральных министерствах, 20 — при федеральных службах и 13 — при федеральных агентствах¹⁰². Также созданы 11 общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации¹⁰³.

Всего в состав общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, входят более 1 200 членов¹⁰⁴. Общественные советы при органах власти формируются на конкурсной основе, организатором конкурса является Общественная палата Российской Федерации.

В 2024 году Общественная палата Российской Федерации как организатор конкурса в общественные советы при федеральных органах исполнительной власти провела 51 конкурс.

Из них 27 основных конкурсных отборов кандидатов в члены общественных советов; 24 конкурса по заменам выбывших членов общественных советов и по дополнительному набору кандидатов в члены общественных советов.

Особую значимость деятельность общественных советов приобретает на региональном и особенно на муниципальном уровне, когда необходимо оперативно довести до органов власти мотивированную позицию граждан по существу проектируемых или действующих социально значимых решений.

Вопрос эффективности общественных советов при регио­нальных и муниципальных органах власти традиционно является предметом обсуждения на различных площадках, включая Общественную палату России. Широкие полномочия общественных советов, закрепленные на законодательном уровне, и масштабность вовлеченности населения в работу общественных советов в совокупности с отсутствием единой системы и подходов к организации деятельности общественных советов в субъектах Российской Федерации сформировали большой интерес у лиц, участвующих в обеспечении общественного контроля и интересующихся данным направлением деятельности, к правоприменительным практикам организации работы общественных советов на местах, в регионах, порождая запрос как на самые базовые материалы (о формировании советов, об организации их деятельности), так и на уникальные практики (подходы к количественному и качественному составу советов, особенности представления результатов работы советов в публичном пространстве и т. п.) деятельности общественных советов при региональных и муниципальных органах власти.

В 2024 году Общественной палатой России проведено масштабное исследование практик формирования и организации деятельности общественных советов при региональных и муниципальных органах власти, по результатам которого подготовлен Специальный доклад «О состоянии общественных советов при органах региональной и муниципальной власти».

В Специальном докладе отражены различные аспекты практического формирования и организации деятельности общественных советов регионального и муниципального уровней: правовое регулирование вопросов создания и функционирования общественных советов, подходы к формированию состава общественных советов, был сформирован портрет общественного совета, затронуты вопросы организации методической поддержки общественных советов и проведения оценки эффективности их деятельности, обобщены и сформированы самые актуальные предложения по повышению эффективности деятельности общественных советов.

Презентация Специального доклада ОП РФ «Общественные советы при федеральных и региональных органах исполнительной власти: проблемы и перспективы» в рамках итогового форума «Сообщество» в Москве. 2 ноября 2024 года. Пресс-служба Общественной палаты Российской Федерации

В ходе исследования выявлен ряд системных проб­лемных вопросов в деятельности общественных советов при региональных органах власти и органах местного самоуправления:

• принятые в большинстве субъектов Российской Федерации порядки формирования состава общественного совета, методы оценки и критерии отбора кандидатов в состав общественного совета не содержат прозрачных понятных процедур, обеспечивающих объективность формирования общественного совета и гарантирующих его самостоятельность, беспристрастность и независимость от органа власти, при котором он образуется;

• в превалирующем большинстве случаев процедура формирования общественных советов при органах местного самоуправления не является прозрачной, решение о включении тех или иных кандидатов в состав общественного совета чаще всего принимается непосредственно главой местной администрации без проведения каких-либо конкурсных процедур и без привлечения региональной или муниципальной общественной палаты;

• законодательно не определен статус в качестве субъектов общественного контроля общественных советов при органах местного самоуправления и общественных советов при территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, действующих в ряде субъектов Российской Федерации;

• публичность и открытость деятельности общественных советов не обеспечивается надлежащим образом;

• как правило, в регионах отсутствует единая методологическая база деятельности общественных советов, а имеющиеся успешные практики деятельности общественных советов не масштабируются;

• оценка эффективности деятельности общественных советов при региональных органах власти и органах местного самоуправления также не носит системного характера, отсутствует единая методология проведения такой оценки на региональном и муниципальном уровнях.

Нынешнее положение дел определяет необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации в части установления единого на всей территории Российской Федерации правового регулирования вопросов создания и функционирования общественных советов при органах государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных советов при органах местного самоуправления и общественных палат (советов) муниципальных образований.

Общественные проверки как эффективный инструмент общественного контроля

Одной из форм общественного контроля, позволяющей непосредственно на месте оценить соблюдение уполномоченными органами и организациями требований законодательства Российской Федерации, выявить не только имеющиеся актуальные проблемные вопросы, но и лучшие практики с целью их последующего тиражирования, является общественная проверка¹⁰⁵.

В текущем году Общественная палата усилила свою деятельность на данном направлении: по решению Совета Общественной палаты были проведены серии общественных проверок в различных сферах общественных отношений.

Общественная проверка транспортной инфраструктуры г. Калуги в рамках «нулевого» дня форума «Сообщество». 17 июля 2024 года. Пресс-служба Общественной палаты Российской Федерации

Впервые в 2024 году в рамках форумов «Сообщество» по инициативе Комиссии Общественной палаты по физической культуре, спорту и здоровому образу жизни прошла серия общественных проверок уличных объектов спортивной инфраструктуры, таких как скейт-парки, воркаут- и паркур-площадки в Иркутске, Калуге и Магасе. В целях создания новой системы оценки и контроля за качеством создаваемых спортивных объектов к этой работе были привлечены десятки экспертов, оценивавших различные параметры специализированной инфраструктуры, ориентированной на уличный спорт. По итогам проведенных проверок к ряду спортивных объектов возникли серьезные замечания, были даны рекомендации для органов исполнительной власти по исправлению выявленных недостатков. Однако, несмотря на детальный разбор и рекомендации экспертов Общественной палаты России, на сегодняшний день большинство объектов эксплуатируются в исходном виде, продолжая нести опасность для детей, подростков и спортсменов, которые на них занимаются. По ряду объектов ведется работа следственного комитета или прокуратуры.

По мнению экспертов Общественной палаты, в целях решения подобных вопросов на системном уровне необходимо рассмотреть создание новой общественной структуры допуска и приемки специализированных объектов спортивной инфраструктуры, в работу которой будут вовлечены сообщества, для которых эти объекты создаются.

По инициативе Комиссии Общественной палаты по безопасности и взаимодействию с ОНК в партнерстве с Главным управлением по обеспечению безопасности дорожного движения МВД России и Информационным центром по автомобильным дорогам «Информавтодор» в Общественной палате реализуется всероссийский информационный проект «Дорожные ловушки»¹⁰⁶, направленный на выявление на российских дорогах участков с искусственно созданными условиями для нарушения автомобилистами правил дорожного движения и содействие максимально оперативному устранению таких проблемных зон. Сообщить о проблемных участках дороги может любой житель страны, заполнив специальную форму¹⁰⁷. Поступающие в рамках проекта «Дорожные ловушки» обращения граждан являются основанием для инициирования и проведения общественных проверок¹⁰⁸, по результатам которых информация о выявленных нарушениях и рекомендации по их устранению и улучшению дорожной ситуации направляются в уполномоченные органы. Так, например, в ходе общественных проверок в городах Тула¹⁰⁹, Смоленск¹¹⁰, Тверь¹¹¹ и Воронеж было осмотрено в общей сложности более 20 дорожных участков в целях анализа текущего состояния организации и регулирования дорожного движения в указанных городах, оценки соответствия требованиям Правил дорожного движения в Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере безопасности дорожного движения, выявления случаев их нарушения («Дорожные ловушки»).

В августе текущего года общественные палаты субъектов Российской Федерации при содействии Общественной палаты провели проверку работы кабинетов медико-психологического консультирования государственных медицинских организаций, включая их оснащение в соответствии с утвержденными стандартами¹¹². В общей сложности общественной проверкой были охвачены свыше 230 государственных медицинских организаций в 36 субъектах Российской Федерации¹¹³. Результаты проверки показали, что практически во всех медицинских организациях (98%), в которых проходила общественная проверка, уже созданы кабинеты медико-психологического консультирования, в большинстве из которых выполнены рекомендуемые штатные нормативы (1 должность медицинского психолога на 25 тыс. населения) и соблюдены стандарты оснащения, включающие наличие автоматизированного рабочего места с выходом в Интернет и диктофона (74%). На момент проведения проверки в 83% случаев кабинеты медико-психологического консультирования были открыты для приема пациентов. В 69% медицинских организаций, помимо записи по системе «врач — врач» (т. е. через участкового терапевта по медицинским показаниям), для пациентов была доступна самостоятельная электронная запись на прием к медицинскому психологу через информационный киоск (инфомат) медицинской организации или Единый портал государственных и муниципальных услуг. Во всех медицинских организациях оказание помощи медицинским психологом в кабинете медико-психологического консультирования осуществлялось бесплатно.

В ходе общественной проверки медицинские психологи отмечали рост числа обращений за профессиональной медицинской психологической помощью участников специальной военной операции и членов их семей, что обуславливает запрос на усиление методического сопровождения работы медицинских психологов с участниками боевых действий и членами их семей.

Приведенные выше и многие другие примеры показывают действенность механизма общественных проверок, направленных на выявление актуальных, действительно интересующих население, проблемных вопросов, выработку мер по их решению и снижению социальной напряженности в обществе.

В целях повышения эффективности общественных проверок в различных сферах общественных отношений, выработки единого подхода к их проведению, совершенствования законодательства Российской Федерации в данной сфере, привлечения внимания общественности к вопросам проведения общественных проверок и их популяризации важно обеспечить обобщение положительного опыта проведения общественных проверок, его систематизации и последующего распространения и внедрения его лучших практик в деятельность субъектов общественного контроля на всей территории Российской Федерации.

В текущем году Общественной палатой по инициативе Комиссии Общественной палаты по общественному контролю и работе с обращениями граждан были разработаны методические рекомендации по осуществлению общественного контроля в сфере здравоохранения в форме общественной проверки за деятельностью медицинских организаций, входящих в государственную и муниципальную системы здравоохранения, иных медицинских организаций, оказывающих в соответствии с законодательством Российской Федерации медицинскую помощь в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов

Одной из значимых форм общественного контроля, позволяющих обеспечить доступ общественности к законотворчеству, является общественная экспертиза законопроектов и иных нормативных правовых актов, имеющих особую социальную значимость.

«Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение.

Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое «нулевое», чтение с участием НКО, других институтов гражданского общества¹¹⁸».

— В.В. Путин
Президент Российской Федерации

Представители Общественной палаты России как одного из ключевых институтов гражданского общества активно вовлечены в законодательный процесс, эффективно взаимодействуя с органами государственной власти.

Примером такого взаимодействия стала общественная экспертиза проекта федерального закона № 639663-8 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Общественная палата принимала участие в обсуждениях данного законопроекта начиная со стадии проработки законодательной инициативы. 20 мая 2024 года на заседании экспертного совета Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам в обсуждении предложений Правительства Российской Федерации по совершенствованию налогового законодательства¹¹⁹ совместно с представителями законодательной и исполнительной власти в дискуссии приняли активное участие представители Общественной палаты. Позднее при участии представителей всех 89 регионов (очно и в режиме видео-конференц-связи) члены Общественной палаты выступили в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в ходе парламентских слушаний¹²⁰.

По итогам парламентских слушаний были подготовлены рекомендации¹²¹, на которые опирались авторы проекта федерального закона № 639663-8 "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"¹²² при его разработке.

В преддверии публичных обсуждений в Общественной палате, состоявшихся 10 июня 2024 года, обсуждение законопроекта провели общественные палаты в субъектах Российской Федерации. Общественная палата России обобщила и представила в ходе общественной экспертизы позиции 45 региональных общественных палат.

Участники публичного обсуждения поддержали проект федерального закона, подчеркнули, что предлагаемые новеллы ориентированы на граждан и направлены на развитие России. Рассматривая положения законопроекта, предусматривающие введение прогрессивной шкалы налогообложения, участники общественных слушаний выразили уверенность, что прогрессивная шкала налогообложения будет способствовать снижению неравенства и перераспределению доходов.

Вместе с тем эксперты обратили внимание на важность учета особенностей труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, где заработная плата рассчитывается с учетом так называемой северной надбавки и районных коэффициентов. Позднее Президент Российской Федерации отметил, что в новой, прогрессивной шкале налога на доходы физических лиц не должны учитываться надбавки за работу на Крайнем Севере¹²³.

Также участники общественной экспертизы предложили обеспечить возможность применения пониженного тарифа страховых взносов (7,6%) для благотворительных некоммерческих организаций по аналогии с предусмотренными в законопроекте мерами для плательщиков страховых взносов, признаваемых субъектами малого или среднего предпринимательства, которые осуществляют свою деятельность по определенным видам экономической деятельности.

В ходе публичного обсуждения отмечалось, что, учитывая повышение доходов государства, важно обеспечить эффективность их расходования, для чего в настоящее время есть соответствующий инструментарий. Правительство Российской Федерации выстроило систему цифрового контроля, которая позволяет в режиме реального времени отслеживать отставания по срокам и отклонения от целевых значений¹²⁴.

Подводя итоги общественной экспертизы, ее участники были едины во мнении, что предложенный проект федерального закона является результатом конструктивного диалога и детального обсуждения рассматриваемых поправок гражданским обществом совместно с органами государственной власти, а предлагаемые изменения направлены на определение долгосрочных устойчивых источников финансирования бюджетных обязательств, что, в свою очередь, позволит достичь национальных целей развития, обеспечить благополучие и достойные условия жизни для каждого гражданина.

В общей сложности на площадке Общественной палаты ежегодно проходят общественную экспертизу до 30 проектов нормативных правовых актов.